Desequilíbrios regionais e concentração industrial no Brasil: 1930 - 1970





Resumo do texto:


Desequilíbrios regionais e concentração industrial no Brasil: 1930 – 1970
Autor: Wilson Cano


1. Introdução


O erro de interpretação da questão regional se deve a ver compartimentadamente o problema, que conduz a um debate que leva, em alguns casos, a uma verdadeira “disputa entre estados”.


1.1. Conscientização política e teórica da questão regional


O regionalismo brasileiro faz parte de nossa história política e social, tendo-se manifestado nos movimentos relocionários regionais do século XIX, pelo debate parlamentar desde o Império, e no século XX, pelo agravamento do problema das secas no Nordeste. Entretanto, o tema ganhou destaque na discussão política nacional a partir da década de 1950.
A Cepal surge no contexto do final da segunda guerra, estabelecendo a proposta de industrialização dos países subdesenvolvidos como única forma de deter seu empobrecimento frente aos países centrais.
A Ciência Regional surge na década de 1950, nos EUA e França para tratar da discussão dos problemas dos desequilíbrios regionais, embora teoricamente incapaz de explicar tais fenômenos.
O principal problema teórico da escola Cepalina é sua aplicação inadequada para explicar os desequilíbrios dentro de uma mesma região, quando sua teoria é válida quando aplicada ao relacionamento entre Estados-Nações.
O Brasil a temática regional ganhou destaque a partir das grandes secas no Nordeste, com a construção de açúdes e estradas, que ganharam maior importância quando tais programas passaram a ser institucionalizados, tais como a criação do DNOCS, impostos específicos para esta finalidade, a Comissão do Vale do São Francisco, a CHESF, BNB, a Sudene, entre outros.
A criação da Sudene foi um marco que, através de Celso Furtado, imprimiu-lhe nova visão do desenvolvimento econômico.
Entretanto, não foram somente as secas que desencaderam tal processo. A década de 1950 também marca o início de divulgação das Contas Nacionais do Brasil, com dados a partir de 1939, mostrando os enormes desníveis entre o volume e o ritmo de crescimento das regiões. Assim, não só o Nordeste foi tratado de forma diferente, mas outras regiões também, com a criação das demais Superintendências de Desenvolvimento Regional, tais como a Suframa, Codeco, Sudesul e Sudam, apenas para citar algumas.
Contudo, tais planos padeciam do mal de transplantar para o nível regional a tese da “substituição de importações” no nível regional, quando foi criada quando se tratava da questão do nível internacional.
O cerne da questão da industrialização nacional não residia apenas na implantação de setores modernos (bens de consumo e de produção), mas em uma industrialização predominantemente comandada pelo capital extrangeiro ou pelo Estado, de caráter marcadamente oligopolista.
O que talvez a economia política do GTDN deveria ter-se dado conta era que, desde a década de 1930, a acumulação de capital, com o comando de São Paulo, estava integrando o mercado nacional, condicionando-o portanto a uma complementaridade inter-regional ajustada às necessidades ditadas pela acumulação daquele centro dominante. Em síntese, não se deu conta da inexistência, já naquela época, de uma oportunidade histórica “concreta” para a criação de um “Centro Autônomo (Regional) de Expansão Manfatureira”.


1.2. Alguns equívocos e mitos na questão regional


a) o mito da industrialização como mecanismo redentor do sofrimento regional;
b) o mito da existência de terras imaculadas para o desbravamento, estimulando a migração, escamoteando a problemática da questão agrária;
c) o mito de que o desenvolvimento de São Paulo se deve ao subdesenvolvimento da periferia nacional; e
d) o mito de se pensar que, apenas mediante um sistema de planejamento regional se possa obter a panaceia para o atraso regional.
A “solução” pela expansão industrial
Trata-se meramente de discurso ideológico, uma vez que grande parte dos países desenvolvidos industrializados contaram, no passado, com expressiva agricultura, assim com São Paulo. Além disso, a agricultura praticada detinha maiores níveis de modernização, tanto na questão agrária quanto na questão agrícola.
A industrialização que surge, se desdobra no setor terciário funcional e moderno, que ampliou o mercado de trabalho urbano.


Fronteira agrícola e excedente populacional
Assim com o anterior, também parte do discuso ideológico, uma vez que tenta encobrir um dos mais graves problemas nacionais, a reforma agrária. O imenso “vazio” que de fato existe no país ocorre não pela falta de homens trabalhando, mas, em sua maior parte, pelo capital especulativo que compra longas extensões de terra como forma de especulação financeira aplicada ao campo.
O problema central da questão, portanto, está exatamente na perversa estrutura fundiária do país. A forma de penetração do capitalismo no campo e a sobreposição do movimento especulativo do capital financeiro à questão fundiária tornam hoje a reforma agrária extremamente problemática.


O mito do “imperialismo paulista sanguessuga”
São quatro argumentos principais:
a) houve e há vazão de recursos monetários líquidos pelo sistema bancário em favor de São Paulo;
b) a periferia gera divisas que alimentam as importações de São Paulo;
c) por meio de diferentes taxas de câmbio, de tarifas e de preços, há uma transferência de renda da periferia para São Paulo; e
d) São Paulo cresceu, em parte, à custa do excedente periférico.
O verdadeiro problema do “imperialismo interno” é o da concentração automática de capital mediante a concorrência que se processa de forma livre, em um espaço econômico nacional internalizado, onde os interesses privados de maior porte não são efetivamente regionais. Há, em síntese, concentração de um Centro Dominante, que imprime os rumos decisivos do processo de acumulação de capital à escala nacional.
O primeiro argumento carece de um exame estatístico do movimento bancário nacional para verificar sua validade, o que, de fato, não existe.
O segundo argumento, assim como o primeiro, desconsideram que mesmo antes de 1950, São Paulo já detinha praticamente a metada da indústria nacional, logo é difícil acreditar que níveis de industrialização se devem a alterações no sinal do saldo da balança comercial de São Paulo com o exterior. Até porque o saldo da balança comercial paulista e do resto do país apresentaram o mesmo sinal algébrico em praticamente todos os anos.
O terceiro argumento da manutenção de uma só taxa de câmbio, que favore São Paulo em detrimento dos demais estados, em especial o Nordeste, também não tem sentido. A arguementação de se criar duas taxas de câmbio diferentes só iria provocar preços mais elevados ao resto do país, em especial ao Nordeste. A segunda variante desse argumento, de fato procede, dado que a periferia não industrializada paga preços altos pelos produtos industrializados produzidos no Centro-Sul fortemente protegidos por altas tarifas de importação.
O quarto argumento, pode-se dizer, que São Paulo desenvolveu sua indústria graças a seu pontencial econômico, entre fins do século XIX e as primeiras década do século XX. Esse potencial foi lastreado pela maior desenvolvimento de relações capitalistas de produção. A industrialização prosperou no pós-crise de 1929, que lançou a semente na futura indústria produtora de bens de produção, que se consolidaria durante a década de 1950. Quando isso se dá, a economia paulista já havia consolidado seu predomínio na dinâmica de acumulação à escala nacional. É a partir desse momento que se consolida a integração do mercado nacional.


O planejamento como panacéia
Não foi por falta de planos que a questão regional não foi corretamente tratada. Do ponto de vista do Planejamento Regional, uma crítica geral que se deve fazer é sobre a quase ausência de uma coordenação nacional. E depois, desse extremo passou-se para outro, com a excessiva centralização federal de poder.
Contudo, a tônica do planejamento regional foi centrada na atração de indústrias para as regiões. Sem efeito concreto, posteriormente passou-se a adotar medidas de desconcentração do pólo paulista, “fortalecendo os do Rio de Janeiro, Minas Gerais, Sul e Nordeste”.


As visões compartimentadas e despolitizadas
Na maior parte dos casos, os grandes problemas nacionais são tratados de forma isoladas, tanto quanto são analisados, ou diagnosticados como quando se formulam políticas econômicas específicas. Assim, são feitos estudos sobre a questão agrária, urbana, regional, saneamento, etc, tentando solucionar problemas parciais sem levar em conta que fazem parte de um todo.
A questão que se apresenta não é de incompetência técnica. Ela é mais política do que técnica. Mais precisamente, essa “despolitização” tem como fundmento duas origens:
a) a teoria neoclássica vê um mundo sem relação sociais;
b) a experiência de autoritarismo em que viveu o Brasil por décadas fez ampliar o caráter tecnocrático do processo de tomada de decisão. Absolutamente desprovido de respaldo político democrático.
O resultado dessa “racionalidade” foi a distribuição de terras e concentração de propriedade; descentralizar investimentos industriais e poluir regiões imaculadas; construir centros habitacionais para trabalhadores no locais mais distantes, entre outras mazelas.


Cap. 5 – Integração do mercado e constituição da periferia nacional


À época, o padrão de acumulação de capital pela economia exportadora proporcionava alto coeficiente de todo tipo de importações, ao mesmo tempo que permitia a implantação de algumas indústrias de bens de consumo não-duráveis nas diversas regiões do país. Assim, a demanda por bens de consumo, industrializado ou não, era suprida por produção local ou por importações do exterior. Ou seja, faltavam estímulos necessários para maior integração nacional. A produção industrial do país não apresentava suficiente dinâmica de crescimento para procurar se expandir ao mercado nacional.
A partir da segunda metade do século XX que a indústria paulista apresenta dinâmica de crescimento muito a frente de sua demanda interna, obrigando-a a procurar “mercados exteriores”.
A Primeira Guerra Mundial, provocando forte retração de nossas importações, proporcionou notável estímulo para que a indústria paulista desse vazão ao seu excesso de capacidade produtiva, exportando boa parte de sua produção ao restante do país.
A década de 1920 não traria apenas crises de sbre inversão ou de exportações. Traria também mudanças extremamente importantes que desempenhariam papel decisivo naquelas transformações que se dariam a partir da crise. Vejamos algumas delas:
a) os bancos de capital nacional atingem maior desenvoltura;
b) o parque ferroviário nacional, com ferrovias de sistemas de navegação de cabotagem mais ágeis, realizando assim a primeira etapa de integração nacional;
c) reformulações do Estado brasileiro na sua forma de atuar e nas pressões que sofria, com a presença cada vez maior de novas frações da classe dominante. Por outro lado, a expansão do mercado de trabalho moviam-no de forma a preparar institucionalmente diante das pressões trabalhistas, inclusive com aparto repressor;
d) a fronteira agrícola de São Paulo foi alargada, com introdução de novos alimentos e matérias-primas, além do café. Além disso, a agricultura da região dispunha de pesquisa e desenvolvimento. Terras disponíveis e incorporadas, abundante oferta de mão de obra e disponibilidade tecnológica. Tudo isso levou a sua notável expansão;
e) durante a década de 1920, ampliaram-se de maneira considerável os movimentos sociais, culminando na Revolução de outubro de 1930, a partir do qual o país passaria por notáveis reformulações políticas, institucionais e econômicas.


5.1. A controvérsia sobre a crise de 1929 e sua recuperação


O Plano de Defesa Permanente do Café foi muito bem sucessido, entre 1924 e 1930. A partir desse momento, dois eventos precipitaram os preços para enorme baixa, que foram:
a) a campanha política pela Presidência levou o governo a estabelecer uma política econômica deflacionária e de estabilização cambial, deixando de socorrer o Instituto do Café;
b) a eclosão da bolsa de NY agravou a situação do mercado internacional do café.
Os preços externos apresentaram vertiginosa queda em 1930 e caindo ainda mais daí em diante. Soma-se a isso as enormes safras da década, tudo isso levou a destruição de estoques e da produção corrente, visando não precipitar ainda mais para baixo os preços.


5.2. O movimento durante a industrialização “restringida” (1930-1955)


No período e 1929 a 1933 altera-se o caráter principal do antigo padrão de acumulação, passando a indústria o principal determinante do nível de atividade econômica, no lugar do modelo primário-exportador. Contudo, cabe uma reflexão.
Em primeiro lugar, as exportações para o exterior, nas regiões onde a indústria não se desenvolveu, continuam a ser o elemento dinâmico dessas economias. As exportações continuaram (e continuam) a cumprir o importante papel de possibilitar capacidade de importar bens de produção necessário para o funcionamento e expansão da economia, em especial da indústria.
Integrar o mercado nacional, essa era, na verdade, nossa única opção para crescer e não estagnar.


5.2.1. Integração via dominação do mercado de mercadorias


Integrar o mercado interno requeria a eliminação, se possível, de todas as barreiras existentes a livre movimentação econômica, e principalmente aumentar o grau de interdependência regional mediante o aumento da complementaridade econômica inter-regional.
O novo padrão de acumulação seria dominado pelo capital industrial e este, majoritariamente, estava sediado em São Paulo.
Se alguma barreira existia na orbita da concorrência, a crise de 1929 e sua recuperação demoliram-na.
A segunda barreira, os impostos interestaduais, foram abolidos.
Uma terceira e mais importante barreira residia na questão dos transportes inter-regionais. A melhoria substancial nos transportes permitiram o rebaixamento dos custos.
A política econômica do Estado e o investimento público possibilitaram ao capital a remoção das principais barreiras que dificultavam a integração do mercado nacional.
Contudo, ao integrar-se no mercado, com ausência de barreiras protecionistas, pode-se ganhar na competição de determinados produtos, mas não de todos; participar do “mercado nacional aberto” significa “abrir o mercado regional”. Dessa forma, a integração proporcionaria efeitos de estímulo, de inibição ou bloqueio, e até mesmo de destruição.
A ação do Estado, mediante gasto público e a política econômica e investimentos podem atenuar ou até mesmo inverter alguns efeitos.
Os efeitos de estímulo foram:
a) da demanda anteriormente satisfeita por importações do exterior e que agora é cativa à indústria nacional;
b) pela expansão da demanda urbana (regional e/ou nacional) que se dá pela dinâmica do processo de recuperação e crescimento.
Os efeitos de inibição ou bloqueio pode atingir:
a) bens industriais produzidos na região para atendimento da demanda regional;
b) bens ainda não produzidos na região demandados tanto na própria região como no restante do mercado nacional, podendo ocorrer barreiras à entrada.
Os efeitos de destruição atuaram diferentemente nos três “primeiros momentos” em que se dá a integração do mercado nacional, que foram:
a) o primeiro momento (1930-1950) pertence a etapa da industrialização restringida, que promoveriam o reequipamento de muitas indústrias de bens de consumo não-durável, sobretudo na região Centro-Sul;
b) o segundo momento (1951-1962) compreende o fim da etapa de industrialização restringida e a implantação da industrialização pesada;
c) o terceiro momento inicia-se a partir da crise de 1962, quando o caráter da dominação sofreria marcada alteração.
Os dois primeiros compreendem o processo de integração com dominação do mercado nacional pelo capital sediado no pólo; o terceiro tem significado mais amplo, uma vez que não apenas o mercado é dominado via concorrência, mas também a acumulação de capital.
Os efeitos destrutivos não se fizeram sentir de imediato no interior até a revolução dos transportes.
Ainda que os lucros tenham sido altos, devido o elevado ritmo de produção indutrial e dos preços, não puderam converter-se em acréscimo significativo de capacidade produtiva. Somente com a retomada das importações de bens de capital para a indústria se implantariam novas fábricas e seria feito um parcial reequipamento, em especial São Paulo. Além disso, permitiu a renovação e expansão da frota rodoviária que, pela expansão da rede viária, facilitou ainda mais a integração do mercado interno, estimulando a competição inter-regional.
No caso da periferia do país, cuja produtividade industrial incipiente era baixa, com agricultura também pouco eficiente e enormes dificuldades de diversificação da produção, encontrava assim enormes dificuldades de concorrer com o pólo dominante de São Paulo. Isto é, com baixas margens de lucro da periferia, suas empresas não renovam equipamentos e instalações, perdendo competitividade e baixam ainda mais àquelas margens de lucro.
A despeito de alguns autores afirmarem que as indústrias locais sucumbirem a concorrência do pólo pós integração, é claro que mesmo antes disso São Paulo já detinha a primazia no número de indústrias. Assim, não é correto afirmar que a vantagem paulista ocorre no pós-integração, dado que já era preponderante mesmo antes disso.
A indicação de que houve um movimento de concentração e centralização do capital em São Paulo, também não se justifica. Primeiro porque a indústria não se concentrou em São Paulo por ter migrado de outras regiões. Ela surge por meio das próprias condições internas da região. Já o caso da centralização, da mesma forma, ou seja, os capitais destruídos na periferia não migraram para se juntarem aos capitais existentes em São Paulo. Ou seja, apenas no setor açucareiro, por força do Instituto do Açúcar e do Álcool, foi que a legislação só permitia extrapolar a cota de produção de cada usina por meio de aquisição de outra usina, e mesmo assim só a partir de 1971.


5.2.2. Comércio inter-regional, produção agrícola e migrações


O comércio inter-regional
O comércio inter-regional, além de demonstrar alterações qualitativas e quantitativas importantes do processo de integração do mercado nacional, mostra que a periferia experimentou um processo de crescimento econômico, não se podendo falar em estagnação regional.


Os determinantes da emigração
Até 1940, encontrava-se fora de suas regiões de nascimento, brasileiros em número equivalente a 6,7% da população brasileira. No transcorrer da década de 1940 esse percentual já equivalia a 8,2%.
Em 1950 os fluxos migratórios líquidos acumulados parecem demonstrar caráter mais grave, onde 12 estados apresentaram perdas líquidas de suas populações, onde São Paulo se apresentou como maior recpetor dos fluxos migratórios.
Ainda que a pequena introdução de progresso técnico e a grande expensão da área cultivada tenham atenuado o problema migratório, não resta dúvida de que já em 1950 a questão da baixa produtividade agrícola e a do difícil acesso à terra, pelo pequeno produtor, eram os principais fatores de expulsão de importantes levas da população rural brasileira.


5.3. O movimento durante a industrialização “pesada”


A partir do momento em que o processo de industrialização pesada se instaura, predominantemente no pólo, é nesse espaço econômico que seriam centralizadas as decisões de “onde”, “quando” e “em que setor” o capital que domina a dinâmica de acumulação à escala nacional deverá investir.
Diante disso, 50% dos investimentos realizados nas regiões Norte e Nordeste foram originadas de São Paulo.
Mas é importante insistir que não é apenas pelo diferencial de origem do montante desses capitais que se dá a determinação do pólo sobre a periferia. Na verdade essa determinação decorre de São Paulo ser o centro dinâmico da economia nacional e, portanto, dalí emanaram os determinantes maiores da acumulação industrial no país.
A despeito de certa penetração do capital industrial na periferia, ali persiste um “espaço” comandado pelo capital mercantil que obstaculiza o progresso e mantém o atraso. O domínio do capital mercantil manteve-se sobre a maior parte da agricultura regional capturando-lhe grande parte do excedente, no financiamento, na comercialização e na distribuição dos produtos tradicionais, tanto os destinados ao mercado interno como os exportáveis.


5.3.1. Comércio inter-regional, produção agrícola e migrações


O comércio inter-regional
A integração mercantil nacional, com a implantação da indústria pesada, exigia substancial expansão da capacidade de transporte. A rede rodoviária nacional cresceu 126% sua quilometragem, entre 1955-1970. A carga transportada cresceu seis vezes e o setor ferroviário e de cabotagem, triplicou e duplicou sua capacidade, respectivamente.
Enquanto as exportações de São Paulo para o exterior aumentaram 58%, as vendas para o restante do Brasil cresceram 505%. As importações do exterior cresceram 98% e as importações vindas do restante do Brasil 176%, mostrando o grande avanço de complementaridade com a periferia nacional.


Movimento da produção agrícola
Nesse período ocorreu o aumento do peso relativo de algumas regiões e não a “transferência de funções primárias” para a periferia. Todas as regiões aumentaram sua produção agrícola, umas a ritmo maior que as outras.


Os determinantes da emigração
As atrasadas formas de produção e intermediação agrícola, a perversa estrutura fundiária do país e a intensificação tecnológica da agricultura constituem o determinante maior do ritmo e intensidade da maior parte dos fluxos migratórios nacionais.
Embora alguns desses problemas tenham delimitações espacial, a grande queda da fertilidade natural do solo brasileiro, em especial no Nordeste, também contribuiu para a intensidade do fluxo migratório.
Os fluxos migratórios põem a nu o problema da miséria e do desemprego rural, que, via migração inter-regional, transmuta-se na miséria e no desemprego urbano, ampliando ainda mais o “caos urbano” vivido nas cidades.


Conclusão


Não se pode dizer que não tenha ororrido desenvolvimento capitalista na periferia. Ele ocorreu e continua ocorrendo, porém, a passos maios curtos e demorados. Tanto é que alí subsiste, até hoje, a dupla subordinação do capital industrial do pólo e do capital mercantil regional, este concorrendo acentuadamente para a manutenção da estrutura política, social e econômica regional, destacando-se a perversa estrutura fundiária.
A curto prazo, o que se quer é uma política de reorientação do gasto público, em todos os níveis, para o atendimento das carências básicas da população de mais baixa renda de todas as regiões do país. Para tanto, o gasto deveria se orientar fundamentalmente para a ampliação do emprego e para a redistribuição indireta, por meio do saneamento, educação, alimentação e habitação.
A médio e longo prazos, há de se formular uma nova política econômica nacional regionalizada, isto é, que considere não apenas as especificidades regionais de recursos naturais ou de infra-estrutura, e que faça uma coordenação e melhor adequação inter-regional do investimento público e privado.


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